TBMM'nin azalan yetkileri ve eriyen gücü

Şule Özsoy Boyunsuz

Kuruluşunun 103. yılını kutlarken TBMM'nin bir yasama organı olarak bulunduğu konumu açık yürekle değerlendirmemiz gereklidir. Bugün içinde yaşadığımız dünyada demokratik rejimlerle yönetilsin ya da yönetilmesin yaygın biçimde yasama meclisleri mevcuttur. Bu organları gerçek yasama meclisi yapan oluşumları ve yetkilerindeki kimi özellikleridir. Acaba TBMM bu özellikleri hâlâ haiz midir? Yoksa otoriter rejimlere özgü özellikler mi göstermektedir? 

Her şeyden evvel otoriter rejimlerde meclislerin oluşumuna hâkim olan baskı, zorlama, tekil ideolojik dayatmaların yerini demokratik rejimlerde adil ve özgür seçimlerle oluşmuş yasama organları almaktadır. Partiler arası rekabetin kâğıt üzerinde mümkün ama fiiliyatta bir hayli zor olduğu rekabetçi otoriter rejimlerde ise kamu kaynakları iktidarlara siyasi üstünlük sağlamak için, kamu gücü de muhalefeti baskılamak için kullanılmaktadır. Özgür ya da adil olmayan bir yarıştan çıkan iktidar kendi varlığını sabitlemek amacına yönelik olarak hareket etmektedir. 

Bu şekilde oluşan meclisler, gerçek bir siyasal temsil işlevi bulunmadığı gibi, yürütmeyi denetleme amacı da taşımamaktadırlar. Yasama sandalyeleri, bir kısım siyasi elitin sadakatini satın almak için dağıtılan ödüllerden başka bir şey değildir. Otoriter meclisler vatandaşın temsil edildiği görüntüsü yaratmakta, bu sayede farazi bir meşruiyet yaratarak vatandaşın itaatinin temin edilmesine yardımcı olmakta ve rejim elitlerin kimilerine karar süreçlerinde yer açmaktadır. Otoriter rejimlerde yasama organlarının gerçek yasa yapıcı, karar alıcı rolü olmadığı gibi, yürütmeyi denetleme veya karşı denge oluşturma gücü de bulunmamaktadır. 

2017 Anayasa değişikliğiyle Türk tipi başkanlık sistemine geçildikten sonra hükümet sistemindeki dönüşüm yalnızca yürütmenin yapısında önemli değişikliklere neden olmamış aynı zamanda yasama ve yürütmenin karşılıklı konum ve yetkilerinde de ciddi farklılıkları beraberinde getirmiştir. Türkiye'de 2013'ten beri siyasi hakların, ifade, örgütlenme, inanç özgürlüklerinin çok ciddi bir gerileme içinde olduğunu bu konuda ölçüm yapanlarca genel kabul gören bir olgudur. Seçimlerde rekabet mevcutsa da bu rekabetin adil ve özgür koşullarda şekillenmediği, temsil açısından da toplumun farklı kesimlerinin (etnik, dini, cinsel azınlıklar) eşit temsil olanaklarına sahip olmadıkları gözlenmektedir. Seçim hukukunun da tarafsız ve bağımsız bir yargı tarafından eşit şekilde uygulanmadığı ve hatta muhalefetin seçilmiş temsilcilerine de çeşitli derecelerde baskıların devam ettiği gözlenmektedir. Demokrasi koşullarının erimesi ile TBMM'nin temsil gücü de erimiştir. Bu bakımdan TBMM, gerçek demokrasilerdeki yasama organlarından ziyade rekabetçi otoriter rejimlerin meclislerine benzemektedir. 

Demokratik yasama organları, nominal olarak eşit üyelerden oluşan, toplumu/milleti temsil ettiği var sayılan, yürütme üzerinde çeşitli vasıtalarla, yasa koyma, yürütmeyi denetleme, hükümeti kurma, düşürme, kararlarını meşrulaştırma gibi etkilere sahip olan meclislerdir. Hükümet sisteminin özelliğine göre yerine getirilen işlevlerin ağırlığı ve icra biçiminde değişiklik olmakla birlikte, demokratik rejimlerde yasama organları, temsil dışında müzakere, bütçe (harcama izni verme), hükümeti oluşturma (yürütmeyi seçme, düşürme yetkileri), denetim, yasama işlevlerine de sahiptir.

Yasama organlarının müzakere işlevi ülke sorunlarının muhalefet ve iktidar tarafından özgürce konuşulması esası üzerine kuruludur. Türkiye Cumhuriyeti’nin kurucu meclisi I. TBMM, demokratik, tartışmacı, temelde müzakereci ve çok kuvvetli bir meclisti. Sonraki yılarda da TBMM müzakereci bir meclis olmaya devam etmiş; ilk döneminden kalan meclisin üstünlüğü, istimrar, fesih yerine seçimlerin yenilenmesi gibi prensip ve uygulamalarla mirasını uzun süre muhafaza edebilmişti. İktidar ve muhalefet milletvekillerinin karşılıklı söz alabildiği, başbakan ve bakanlara sözlü ve yazılı soru sorulabildiği bir meclisti. 

Ancak başkanlık sistemine geçilirken sözlü soru prensibi kaldırılmış, yalnızca yazılı soru önergeleri muhafaza edilmişti. Hükümet üyelerinin doğrudan kürsüye çıkarak milletvekillerinin sorularına cevap vermesi ise tamamen terk edilmiştir. Sadece, artık yürütme üyesi konumları da olmayan cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlara soru sorulabilecek, on beş gün içinde yazılı cevap vermesi beklenecektir. Bu cevap süresinde verilmediğinde ya da hiç gelmediğinde ise bir yaptırımı söz konusu değildir. 

Uygulamada ne yazık ki çok az soru önergesi süresi içinde cevap bulabilmektedir. Meclis araştırması ve genel görüşme ise çoğunluğun talebine ve arzusuna bağlı olarak çalışmaktadır. Bu tablo karşısında TBMM'nin bilgi edinme ve aynı zamanda müzakere yolları olan yazılı soru, genel görüşme, meclis araştırması usullerinin etkili çalıştığını söylemek mümkün değildir. Buna ilave olarak Genel Kurul çalışma saatlerinin kısalığı, muhalefetin ve genel olarak milletvekillerinin konuşma sürelerinin azlığı temelinde elimizdeki veriler, TBMM’nin artık bir müzakereci meclis olarak kabul edilemeyeceğini, müzakere fonksiyonunda ciddi gerileme olduğunu işaret etmektedir. 

Bütçe yani yürütmeye harcama yetkisi verme fonksiyonunda da ciddi gerileme söz konusudur. TBMM'nin bütçe konusunda 2017 değişikliği öncesinde de politika üretici pozisyonda bulunmadığını ama iktidar ve muhalefet milletvekilleri arasında cereyan eden tartışmalarla şekillenmiş biçimde harcama kalemlerini denetlediğini görürüz. Yani TBMM daha önce bir müzakereci meclis olarak tartışmaktaydı. 2017 sonrasında ise tartışma alanları çok kısıtlanmış ve aynı zamanda da denetleyemeyen bir meclise dönüşmüştür. 

Bütçe kanunu tasarısı Cumhurbaşkanlığı tarafından hazırlanarak sunulmakta, bu tasarı üzerinde Genel Kurul’da çok kısıtlı bir müdahale imkânı olabilmektedir. Salt hukuki bakımdan Plan ve Bütçe Komisyonu bütçe kanunu üzerinde çalışıp, kimi değişiklikler yapabilme yetkisine sahipse de komisyonda iktidar partisi çoğunlukta oldukça uygulamada bunun mümkün olmadığı gözlenmektedir. Bütçe kanunu önerisi ile kesin hesap kanunu önerisinin birlikte görüşülmesi güçlüklere neden olmakta, Komisyon iktidar parti(lerinin) karar çoğunluğu doğrultusunda hareket etmekte ve muhalefet de çok detaylı kalemlere girmeden genel politikalar üzerinde görüş ve eleştiriler dile getirmektedir. 

Ayrıca Bütçe tasarısı Genel Kurulda reddedilse ve geçici bütçe düzenlemesi yapılamasa bile Cumhurbaşkanı bir önceki yılın bütçe kanunu yeniden değerleme oranına göre artırarak kullanabilmektedir. Bu tarz bir düzenleme 1876 Osmanlı Kanun-i Esasisinde mevcuttur. Cumhuriyet dönemi anayasalarımızın hiçbirinde TBMM’nin harcama yetkisi vermediği bir konuda yürütme kaynak harcayabilir konumda değildir. Bu bakımdan TBMM’nin gücünde ciddi bir geriye kayış söz konusudur. Dahası Cumhurbaşkanına kamu idareleri arasında ödenek aktarımı, ekleme ve devir yetkileri verilerek, tüm kamu kaynakların kontrolünün fiilen Cumhurbaşkanına bırakıldığını söylemek yanlış olmayacaktır. 

TBMM’nin yürütmeyi denetleme gücünde de ciddi bir gerileme söz konusudur. Siyasi bakımdan TBMM’nin yürütmeyi denetleyerek görevine son verebilmesi artık mümkün değildir. Yürütme faaliyetlerinin denetimi bakımından da durum pek parlak değildir. Sustainable Governance Indicators (SGI) Project tarafından yürütmenin denetlenmesi çeşitli parametrelerle ölçülmüş, başkanlık sistemiyle yönetilen ABD 10 üzerinden 7.1, Şili 5.6 skor elde etmişlerdir. Bu bakımdan 41 ülke arasında ilk üç sırayı parlamenter sistemlerle yönetilen Norveç, İsveç ve Finlandiya paylaşmıştır. Türkiye ise 2020 yılı ölçümünde 41 ülke arasında 4 puanla son sırada yer almıştır. 2014’den bu yana 1.4 puanlık bir düşüş gözlenmiştir. 

TBMM'nin bilgi ve belgelere erişim kapasitesi çok zayıf düzenlenmiştir. TBMM’nin yürütme ve idareyi finansal olarak denetim aracı olan Sayıştay’ın gücü ve etkinliğinde de ciddi gerileme söz konusudur. Cezai denetim yetkilerine gelince, bu bakımdan eski düzenlememiz ile 2017 değişiklikleriyle gelen sistem arasında ciddi farklılıklar mevcuttur. Yüce Divan’a sevk usulü, karar yeter sayıları ağırlaştırılarak zorlaştırılmıştır.

Sonuç olarak TBMM’nin diğer demokratik başkanlık sistemlerinde başkanlara yönelik kullanabildiği denetim yetkilerine sahip olmadığını görüyoruz. Bütünüyle ciddi bir denetim potansiyelinin de olmadığını, Sayıştay, araştırma komisyonu kurma gibi kimi araçların da etkili kullanımının mevcut olmadığını, nitekim AB ve OECD ülkeleri arasında etkili denetim yönünden son sırada bulunduğunu müşahede ediyoruz. 

Yasamanın yürütme karşısındaki en büyük gücü ve etki alanı, yürütmenin politikalarını hayata geçirmek için kanunlara ihtiyaç duymasıyla oluşmaktadır. 2017 Anayasa değişiklikleri sonrasında TBMM’nin yaptığı kanunların, cumhuriyet tarihinde ilk defa yürütme tarafından veto edilmesine izin verilmiş; Cumhurbaşkanlarına güçleştirici veto yetkisi tanınmıştır. Dahası Cumhurbaşkanları çıkmasını engelledikleri kanunların yarattığı boşlukta herhangi bir yasaya dayanmadan doğrudan Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri ile düzenleme yapabilme gücüne de sahip kılınmışlardır.

2017 Değişiklikleri öncesinde, Anayasa’nın münhasıran kanunla düzenleme yapılmasını öngörmediği konularda da yürütme organının doğrudan ve ilk elden düzenleyici işlem yapma yetkisi yoktu. Yasamanın asliliği ve yürütmenin türevselliği gereği idari işlemlerin kanuna dayanması zorunluluğu vardı. 2017 Anayasa değişiklikleriyle birlikte, münhasıran kanun alanı kavramı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi (CBK) yetkisini çerçevesini çizmek amacıyla anayasaya alınmış, münhasır kanun alanında kalmayan konularda kanuna dayanmadan CBK çıkarılmasına izin verilerek, yürütmenin düzenleyici işlem yaparken mutlaka kanuni dayanak arama zorunluluğu kaldırılmıştır. Böylelikle açıkça görüleceği üzere yasama organı münhasır kanun alanı olmayan konularda yürütme karşısında yetki kaybına uğrayarak gerilemiştir.

Peki Anayasa’da açıkça kanunla düzenleneceği belirtilen ancak yapılan değişiklik sonrası bu durumu değişen konular var mıdır? Bu sorunun yanıtı evet olmalıdır. Anayasa 128. madde de “Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir… Üst kademe yöneticilerinin yetiştirilme usul ve esasları, kanunla özel olarak düzenlenir.” hükmü uyarınca açıkça kanunla düzenleneceği belirtilmek suretiyle münhasır kanun alanına bırakılmış görünen bir hususun, Anayasa 104/9 ile “cumhurbaşkanı üst kademe kamu yöneticilerinin atanmalarına ilişkin usul ve esaslarını CBK ile düzenler”, denilmek suretiyle kapsamının daraltıldığı görülmektedir. Böylece önceden yalnızca kanunla düzenlenebilecek konuların aynı zamanda CBK ile de düzenlenebilir hâle getirildiğini görüyoruz. 

Dahası yine 123.madde ile 2017 öncesinde sadece “kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak” kurulabilecek olan kamu tüzel kişiliği, şimdi hem kanun hem de CBK ile kurulabilmektedir. CBK için bir kanuni dayanak gerekmediğine göre bu hususların tamamında TBMM'nin yasama yetkisi kaybı söz konusudur. 

Bütünüyle bakıldığı zaman anayasal olarak yetkilerinin azaldığını, demokratik meclislere özgü işlevlerin birçoğunu yerine getiremez hâle düştüğünü, politika üretme, değişiklik yapma kapasitesinin düşük, performansının ise ondan daha da aşağıda olduğunu görüyoruz.

_{Not: Serbest Kürsü'de yer alan tüm görüşler yazarlara ait olup, Aposto'nun editoryal bakış açısını yansıtmamaktadır.}