Yeni bir siyasi rant ve sermaye birikimi modeli: Türk Savunma Sanayii

BAYKAR Yönetim Kurulu Başkanı ve Cumhurbaşkanı Erdoğan'ın damadı Selçuk Bayraktar, ağustos ayında yapılan bir röportajda, 2023 seçimlerinde yaşanacak olası bir iktidar değişiminin savunma sanayiinde elde edilen kazanımlara olumsuz etkisi olabileceğini ifade etmişti. Bayraktar, "İktidar değişirse, (savunma sanayiini kastederek) projelerde engellenme endişeniz var mı?" sorusunu şu şekilde cevapladı:

"Bu projelerle alakalı mevcut siyasi iktidarın da bir gevşemesi olacak olursa ciddi akamete uğrama riski ve dünyadaki liderliğini kaybetme riski bulunmak birlikte en ufak gevşeklik değişiklik ya da farklı ajandalarla yapılmış eylemlerin her biri bu projeleri yok etmeye yeter."

Türkiye'nin savunma sanayiinde son 10 yılda yaşanan değişim ve gelişim, hemen hemen tüm seçmen grupları ve siyasi partiler tarafından Türkiye'nin tam bağımsız bir ülke olabilmesi için önemli bir kazanım, bir gereklilik ve millî gurur meselesi olarak görülüyor. Yapılan her proje, tanıtılan her yeni silah ya da dış politikada elde edilen her kazanım sorgusuz sualsiz toplumun geniş bir kesimi tarafından kabul ediliyor, benimseniyor ve takdir ediliyor. Akademik literatüre bakıldığında da Türkiye'nin savunma sanayiisi üzerine yapılan çalışmalar genellikle bunun dış politika üzerindeki etkisi, jeopolitik dengeleri değiştirmesi ya da teknolojik ilerlemeye katkısı üzerine odaklanıyor. Öte yandan, Türkiye'de savunma sanayiinin gelişimi ile iç politikanın ilişkisi genellikle hiç irdelenmiyor. Spektrum'un bu dosya haberinde, Türkiye'de savunma sanayiinin son 20 yılda yaşadığı değişim, yeniden yapılandırılma süreci ve AK Parti'nin yarattığı otoriter rejim arasındaki ilişkiyi inceleyeceğim.

Sivil-Asker İlişkisi ve Savunma Sanayiinin Dönüşümü

Türkiye'de savunma sanayiinin yaşadığı dönüşümü anlamak için bu süreci sivil-asker ilişkisinde yaşanan köklü değişimle paralel olarak incelemek gerekiyor. 2002 yılında iktidara gelen AK Parti'nin en büyük vaatlerinden biri ordunun siyaset üzerindeki etkisini bitirmek ve tarihinde 2 askerî darbe (1960, 1980), 2 askerî muhtıra (1997 ve 2007) ve 1 başarısız darbe girişimi (2016) yaşamış olan Türkiye'de askerî vesayeti sona erdirmekti. AK Parti'nin ilk döneminde (2002-2007) toplumun geniş kesimlerinden destek görmesini sağlayan en önemli konulardan biri de "siyaseti askersizleştirerek" sistemi tam anlamıyla demokratikleştirme vaadi olmuştu. Avrupa Birliği (AB) üyelik müzakereleri ve reform paketlerinin de desteği ve etkisiyle ordunun siyasi ve askerî gücünün kırılmasına yönelik bir dizi resmî düzenleme ve mevzuat değişikliğine gidildi. 

2003 yılında "7. AB Uyum Paketi" kapsamında Millî Güvenlik Kurulu'nun (MGK) yapısı, görevleri ve işlevi değiştirildi. MGK kararlarının bağlayıcılığı ortadan kaldırılıp yerinde "tavsiye" kelimesi eklendi. Bu düzenleme, askerin siyaset üzerindeki etkisinin kırılması yönünde atılan ilk önemli adım olarak nitelendirilebilir. Türk Silahlı Kuvvetleri'nin (TSK) ekonomik kaynaklarının da denetim altına sokulması, ordunun gücünün azaltılması açısından önem taşıyordu. Bu anlamda, TSK'nın harcamaları ve bütçesi meclisin denetimine tabi kılındı. Devamında "35. Madde" olarak bilinen TSK'nın iç hizmet yasasında değişikliğe gidilerek ordunun görev kapsamı iç tehditlerden uzaklaştırılıp sadece dış tehditlere yönlendirildi. 2007 yılında Ergenekon ve 2010 yılında Balyoz davalarıyla TSK'daki Kemalist subaylar görevden alınıp hapse atılarak TSK'nın üst kademesinde yeniden yapılanmaya gidildi ve ordunun halk nezdindeki itibarı önemli ölçüde sarsıldı. TSK'ya paralel olarak Emniyet Teşkilatı ve Millî İstihbarat Teşkilatı'nın güçlendirilmesi ve doğrudan dönemin Başbakanı Erdoğan'a bağlanması iktidarın TSK üzerindeki gücünü önemli ölçüde artırdı.

AK Parti döneminde sivil-asker ilişkilerinin reformlar, mevzuat düzenlemeleri ve anayasa değişiklikleri ile yeniden yapılandırılması sürecinde savunma sanayiinde yaşanan bürokratik dönüşümün de büyük etkisi var. Peki, savunma sanayii AK Parti döneminde nasıl yapılandırıldı? Bu dönüşümün, sivil-asker ilişkisi üzerindeki etkisi nedir?

Savunma Sanayiinin Dönüşümü: Bürokratik Merkezîleşme

AK Parti döneminde TSK ile hükümetin yaşadığı güç mücadelesindeki temel alanlardan birini savunma sanayii oluşturuyor. Savunma sanayii, hem sahip olduğu finansal kaynaklar hem de sağladığı prestij nedeniyle kontrol mücadelesinin merkezinde yer alıyor. Savunma sanayiini kimin kontrol edeceği mücadelesi 1989 yılında kurulan Savunma Sanayii Müsteşarlığı (SSM) üzerinde yaşanıyor. 

2014 yılına kadar önemli karar alma mekanizmalarında askerî bürokrasinin hakim olduğu SSM, hem finansal kaynakların kontrol edilmesi hem de bürokratik kontrolün sağlanılması amacıyla hükümet tarafından çeşitli değişimlere uğruyor. 2011 yılında yapılan düzenlemeyle SSM'nin amacı "TSK'nın ihtiyaçlarını karşılamaktan" "ordu, MİT ve Emniyet Genel Müdürlüğü'nün ihtiyaçlarını karşılamak" olarak değiştiriliyor. Bu düzenleme, ordunun savunma sanayii üzerindeki kontrolünü kırma yolunda atılan önemli bir adım. 2018 yılında Cumhurbaşkanlığı Sistemi'ne geçilmesiyle birlikte tüm bürokratik yapılanmada olduğu gibi savunma sanayii de tamamen Cumhurbaşkanının kontrolüne alındı. Eski yapıda yönetim kurulunda Kuvvet Komutanlarına ayrılan kontenjan kaldırılarak yerini Cumhurbaşkanının atadığı bakanlar aldı. Savunma sanayiinin karar alma mekanizmasındaki tek asker Genelkurmay Başkanı oldu; ancak onun da Millî Savunma Bakanlığına bağlanması ordunun kontrolünün tamamen elinden alınmasını sağladı.

Şemada da görüldüğü üzere savunma sanayiinin yeniden yapılandırılması, TSK'nın kontrolünü kaybetmesine paralel olarak tüm karar alma mekanizmasının Cumhurbaşkanının kontrolüne verildiği yeni bir bürokratik sistem yarattı. Bu dönüşüm, Türkiye'de otoriter rejimin kurulması ve güçlendirilmesi sürecinde yaşanan merkezîleşme stratejisine paralel olarak ilerliyor. Askerî vesayetin ortadan kaldırılması, yerini daha demokratik bir sisteme bırakmaktan ziyade bürokratik ve finansal olarak tüm kontrolün Cumhurbaşkanının elinde toplandığı yeni bir otoriter rejim yarattı.

Hükümetin, savunma sanayiinin kontrolünü ele geçirmedeki bir diğer stratejisi askerî endüstrinin bel kemiği olan ve Türkiye'nin en büyük şirketleri arasında gösterilen ASELSAN, HAVELSAN, ROKETSAN ve TUSAŞ gibi savunma sanayii şirketlerinin karar alma mekanizmalarına hükümete yakın isimleri atamak oldu. Bu şirketler, 2018'den önce Türk Silahlı Kuvvetlerini Güçlendirme Vakfı (TSKGV) üzerinden TSK'nın kontrolündeydi. AK Parti döneminde ise hem TSK'nın bürokratik ve ekonomik gücünün kırılması hem de hükümete yakın kişilerin bu şirketlerde üst pozisyonlara atanmasıyla iktidar savunma sanayiinin en büyük şirketleri üzerinde kontrol sağladı. TSKGV, ASELSAN'ın %74,20'sine, ROKETSAN’ın %55,34'üne, HAVELSAN'ın %99,5'ine, TUSAŞ'ın ise %54,5'ine sahip. Dolayısıyla, TSKGV'nin 2018 yılında kararnameyle Cumhurbaşkanlığına bağlanmasıyla hükümet savunma sanayiinin finansal kaynaklarını kendi tekeline almış oldu. Ardından da çeşitli atamalarla karar alma mekanizmaları üzerindeki hakimiyet sağlandı. Açık kaynaklardan edinebildiğim veri ışığında savunma sanayii şirketlerinde AK Parti'ye yakın isimlerin listesi şu şekilde:

• Alpaslan Kavaklıoğlu: ASELSAN Yönetim Kurulu Başkan Vekili / AK Parti 24-25-26. Dönem Niğde Milletvekili 
• Turan Erol: ASELSAN Bağımsız Yönetim Kurulu Üyesi / Recep Tayyip Erdoğan, Ahmet Davutoğlu ve Binali Yıldırım’ın Başbakanlığı döneminde Başdanışmanı
• Taha Yücel: ASELSAN Genel Müdür Yardımcısı / AK Parti kontenjanından RTÜK eski üyesi
• Ömer Cihad Vardan: TUSAŞ Yönetim Kurulu Başkan Vekili / MÜSİAD eski Genel Başkanı
• Ömer Bolat: TUSAŞ Yönetim Kurulu Üyesi / MÜSİAD eski Genel Sekreteri
• Şuay Alpay: TUSAŞ Yönetim Kurulu Üyesi / AK Parti 24. ve 25. Dönem Elazığ Milletvekili

Yukarıdaki örneklerden de görüldüğü üzere, savunma sanayiinin AK Parti döneminde yeniden yapılandırılması bir yandan TSK'nın bürokratik ve finansal gücünün kırılmasını sağlarken diğer yandan karar alma mekanizmalarının ve finansal kaynaklarının direkt olarak Cumhurbaşkanına bağlandığı, tüm gücün Cumhurbaşkanı Erdoğan'da toplandığı ve büyük savunma sanayii şirketlerinde iktidara yakın isimlerin atanarak buraların bir siyasi rant mekanizması hâline getirildiği yeni bir sistem yarattı.

Savunma Sanayiinin Politik Ekonomisi

AK Parti döneminde savunma sanayiide yaşanan bürokratik merkezîleşmeye ek olarak yeni sistemin politik ekonomisi de Türkiye’deki otoriter rejimi analiz etmek için büyük önem taşıyor. Öncelikle savunma sanayiide yaşanan gelişme, sektörün toplam cirosunun ve ihracat hacminin büyük oranda artmasına zemin hazırladı.

_{Kaynak: Savunma Sanayii Başkanlığı}

Sektördeki bu genişleme, piyasadaki hem büyük hem de küçük çaplı şirketlerin sektöre olan ilgisinin artmasına neden oldu. SASAD (Savunma ve Havacılık Sanayii İmalatçılar Derneği) verilerine göre 2002 yılında savunma sanayiinde faaliyet gösteren şirket sayısı 56 iken bu sayı 2022 sonunda 2 bini geçti. Türkiye ekonomisinin yapısal bir krize girmesi, inşaat sektöründe durgunluğun artması ve kâr paylarının düşmesiyle yaşanan sermaye birikimi krizine savunma sanayii yüksek kârlar ve devlet teşvikleriyle yeni bir alternatif üretiyor. 

Bu anlamda, sektörde faaliyet gösteren şirket sayısının artması ve hükümetin şirketleri bu alana girmeye sürekli olarak teşvik etmesi hem hâlihazırda iktidara yakın olan şirketler koalisyonuna yeni bir pazar üretirken diğer yandan da KOBİ'lere kârlı bir alternatif sunuyor. Ankara, Kırıkkale, Konya, Elazığ ve Sivas gibi Anadolu şehirlerinde devlet teşvikleriyle Organize Sanayi Bölgeleri (OSB) kurularak KOBİ'lerin savunma sanayiinde eklemlenme stratejisi AK Parti'nin seçmen tabanında büyük yer tutan orta ölçekli işletmelere yeni gelir mekanizmaları üretiyor. Ek olarak, TOBB ve MÜSİAD gibi iktidara yakın iş dünyası kuruluşlarının bünyesinde "Savunma Sanayi Sektör Meclisleri" kurulması da KOBİ'lerin bu pazara girme isteğinin bir göstergesi. İnşaata dayalı büyüme modelinin sonuna geldiğimiz bu dönemde, Türkiye'de iş insanlarının otoriter rejime verdiği desteği devam ettirmesinin arkasında savunma sanayii özelinde anlatmaya çalıştığım yeni pazarların oluşturulması ve gelir kaynaklarının yaratılması duruyor.

Savunma sanayiinin iktidara bu kadar bağımlı olmasının bir diğer önemli nedeni de sektörün finansman modeli. Savunma sanayii finansmanın temelinde Savunma Sanayi Destekleme Fonu (SSDF) yer alıyor. Bu fon, 2018 yılında yaşanan bürokratik dönüşüm sürecinde Savunma Sanayii Başkanlığı (SSB) üzerinden Cumhurbaşkanının kontrolüne alındı. Dolayısıyla, kaynağın hangi şirketlere veya projelere ayrılacağı Cumhurbaşkanının kontrolünde yürütülüyor. Aşağıdaki grafik, SSDF bütçesinin Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemine geçilen 2018 yılından itibaren olağanüstü artışını gösteriyor. 2023 yılında fonun büyüklüğünün 76 milyar liraya ulaşacağı öngörülüyor.

_{Kaynak: Strateji ve Bütçe Başkanlığı}

SSDF bütçesinin nerelere ayrıldığını takip etmek neredeyse imkansız. Kamu kurumlarının veri konusunda şeffaf olmaması SSDF bütçesinin hangi şirketlere veya projelere ayrıldığının takip edilmesine imkan vermiyor; ancak, savunma sanayii projelerine verilen teşvik paketlerinin büyüklüğü, sektörün özel sektörden ziyade devlet tarafından fonlandığını gösteriyor.

_{Kaynak: SASAD}

SSDF'ye dair en ilgi çekici noktalardan biri 2014 yılında yapılan düzenlemeyle SSDF'den MİT'e para transferinin yasal hâle getirilmesi. Yasal düzenlemeyle MİT Müsteşarının teklifi ve Cumhurbaşkanın onayıyla SSDF'den MİT'e para aktarılmasına olanak sağlanıyor ancak burada da veri paylaşılmaması nedeniyle MİT'e ne kadar para transferi yapıldığını takip edemiyoruz.

Otoriter rejim ve Savunma Sanayii

AK Parti döneminde savunma sanayiinin bürokratik ve finansal olarak yeniden yapılandırılması bir yandan sektörün gelişmesine zemin hazırlarken diğer yandan hem karar alma mekanizmalarının hem de finansal kaynaklarının Cumhurbaşkanında toplandığı yeni bir yapı yarattı. TSK'nın bürokratik ve finansal gücünün kırılması bir yandan savunma sanayiini sivilleştirirken diğer yandan tüm kontrolün ve gücün Cumhurbaşkanında toplandığı bir sistem inşa edildi. Özellikle 2018 yılında Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi'ne geçilmesiyle tüm kamu kurumlarında görülen bürokratik merkezîleşme ve gücün tek elde toplanması stratejisi savunma sanayii üzerinde de uygulanarak AK Parti'nin kurduğu otoriter rejim daha da güçlendirildi. Bir yandan iktidara yakın kişiler savunma sanayii şirketlerinde üst pozisyonlara atanarak bir siyasi rant mekanizması yaratılırken diğer yandan da savunma sanayiinin finansal kaynakları iktidar açısından en önemli seçmen gruplarından biri olan KOBİ'ler taşeron olarak sektöre dahil edilerek ve yeni bir sermaye birikim modeli oluşturuldu. 

Türkiye ekonomisinin girdiği yapısal krizde inşaata dayalı büyüme modelinin sonuna gelinmesi, hem sermaye kesimlerini hem de iktidarı yeni kaynak yaratma stratejilerine iterken, savunma sanayii her iki gruba da can suyu oluyor. Sonuç olarak, savunma sanayii sektörü Cumhurbaşkanı Erdoğan'ın kontrolünde hem siyasi elitleri hem de sermaye sahiplerini otoriter rejimin oluşturduğu koalisyon içinde tutarak iktidarın ömrünü uzatmasına yardımcı oluyor, hem de ekonomik krizden bunalan KOBİ'lere yeni iş alanları oluşturarak AK Parti'ye olan desteğin devam etmesine zemin hazırlıyor. Sonuç olarak; makalenin başında Selçuk Bayraktar'ın savunma sanayiinin iktidara bağımlı olduğunu anlatan sözlerinin haklı olduğunu görmüş olduk…