İklim Yasası teklifi kimi zenginleştirecek?

Önceki yıllarda taslak hâlleri kamuoyuna yansıyan İklim Kanunu teklifi, AK Parti Grup Başkanı Abdullah Güler tarafından Meclis Başkanlığı’na sunuldu. Ekim 2021’de Paris Anlaşması’nı onaylayan ve ardından 2053 yılı için “net sıfır emisyon” hedefi belirleyen Türkiye’nin İklim Kanunu, o tarihten bu yana hazırlık aşamasındaydı. Şubat 2022 tarihinde düzenlenen İklim Şurası’ndan bu yana kanun bekleniyordu, nihayet taslağı görmüş olduk.

• Neden önemli? Teklif ilgili komisyonlardan geçirildi, Genel Kurul’da da kabul edilirse Türkiye’nin ilk iklim yasası olacak. Ancak, kanun teklifi beklentilerin çok gerisinde olduğu gibi aynı zamanda Türkiye’nin iklim kriziyle mücadelesindeki ihtiyaçlarını da karşılayamayacak düzeyde.

20 maddeden oluşan Türkiye’nin ilk iklim yasası olma yolundaki teklif, fosil yakıtlardan çıkışa dair bir politikadan söz etmezken mutlak emisyon azaltım hedefine de yer vermemesiyle tartışma konusu oldu. İklim Değişikliği Başkanlığı tarafından sera gazı azaltımı ve iklim değişikliğine uyum hedefleri ile taahhütleri içerecek biçimde dönemsel olarak hazırlanan ve BM İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi Sekretaryası’na sunulan Ulusal Katkı Beyanı belgesinin hazırlanacağı aktarıldı.

• Dolayısıyla, iklim değişikliğiyle mücadeleye dair somut düzenlemeler veya ara hedefler içermeyen metnin, bu hâliyle bir iklim kanunu olarak nitelenemeyeceği konusunda genel bir görüş birliği mevcut. 

Kanun teklifinin amacı şöyle açıklanmış: 

“Yeşil büyüme vizyonu ve net sıfır emisyon hedefi doğrultusunda iklim değişikliğiyle mücadele etmektir. Bu kanun, iklim değişikliğiyle mücadelede esas olan sera gazı emisyonlarının azaltılması ve iklim değişikliğine uyum faaliyetleri ile planlama ve uygulama araçlarını, gelirleri, izin ve denetimi ve bunlara ilişkin yasal ve kurumsal çerçevenin usul ve esaslarını kapsar.” 

Ancak, kanun taslağı, kanunun temel amacı olması gereken iklim değişikliğiyle mücadeleyle pek de uyumlu değil.

Her şeyden önce artık tartışmasız olarak küresel sıcaklık artışını 1,5 derece ile sınırlandırmak için emisyonların bugünden itibaren hızla azaltılması gerekiyor. Ancak kanun teklifinde, sera gazı emisyonlarını zaman kaybetmeden azaltmayı taahhüt eden mutlak bir azaltım hedefi bulunmadığı gibi, Türkiye’nin sera gazı emisyonlarını hangi seviyeye kadar ve hangi hızla azaltacağına dair herhangi bir bilgi de yer almıyor.

Kanun teklifine yönelik bir diğer önemli eleştiri de, iklim değişikliğiyle mücadelede en önemli adım olan fosil yakıtların terk edilmesine dair yine herhangi bir hedefin ya da takvimin bulunmaması… Teklif; kömür, petrol ve gaz kullanımının sonlandırılması açısından hedef içermiyor. Bunun yerine, azaltım yöntemleri olarak henüz uygulanabilirliği kanıtlanmamış karbon yakalama ve depolama gibi teknolojileri vurguluyor ve bu teknolojilerin gelişmesine dayanarak iklim değişikliğiyle mücadeleyi erteliyor.

Elbette iklim kriziyle mücadele; azaltım ve uyum hedefleri, adil geçiş, sera gazı emisyonlarının azaltılması, kömür, petrol ve gazdan çıkış gibi temel hedefleri içermeli ancak tüm bunların son derece sermaye yoğun bir değişim ve dönüşüm süreci olacağını da gözardı etmemek gerekiyor.

Teklifteki en kritik ve en can alıcı maddeler

Teklifin 9. maddesi son derece kapsamlı bir şekilde Emisyon Ticaret Sistemi’ni (ETS) düzenlemeye odaklanıyor. Bu hâliyle bakıldığında kanunun sadece AB’nin Sınırda Karbon Düzenlemesi Mekanizması’na (SKDM) karşı bir tedbir olarak çıkartıldığını düşünebilirsiniz. 

Madde 9’da niyetin aslında açıkça ifade edildiğini görüyoruz:

"SKDM, AB sınırları içerisinde üretilen belli ürün grupları için ETS'ye bağlı olarak yansıyan karbon maliyetlerine eşdeğer bir maliyetin üçüncü ülkelerden ithal edilen ürünlere de aynı şekilde uygulanması esasına dayanmaktadır. En büyük ticari ortağımız olan Avrupa Birliği tarafından uygulanmaya başlayan bu düzenleme kapsamında üçüncü ülkelerde ödenen karbon maliyetleri ölçüsünde ithalatçıya karbon maliyetinde indirim sağlanacaktır. Ülkemizde ETS aracılığıyla doğrudan karbon fiyatlandırma uygulamasının başlamasıyla AB'ye ödenmesi gereken karbon maliyetinin ülkemizde kalması ve sektörlerin yeşil dönüşümüne katkı sağlanması hedeflenmektedir. Özetle ihracatçımız, AB'de oluşacak bir ton karbondioksit fiyatı karşılığında, ülkemizde bir karbon fiyatı ödememiş ise, AB fiyatının tamamını ödemek durumunda kalacak, eğer ülkemizde ödediği bir karbon fiyatı var ise, AB fiyatı ile ödediği fiyat arasındaki farkı ödeyerek maliyetini azaltma imkanı olacaktır."

Yukarıda da söylediğimiz gibi sera gazı emisyonları azaltım hedefi olmadan devreye alınacak bir ETS’nin nasıl işleyeceğine, kime hizmet edeceğine, hangi kriterlere ve normlara göre düzenleneceğine dair pek çok risk söz konusu.

Esas amaç burada sınırda karbon vergisi düzenlemesinden kaçmak gibi görünüyor. Zira, 2026 itibarıyla AB’ye ihraç edilen ürünler için karbon fiyatlandırma mekanizması devreye alınacak.

• İhracatının önemli bir bölümünü AB ülkelerine yapan bir ülke olarak Türkiye, bu düzenlemeleri çok çok önce yapmalıydı. Ne zaman ki sınırda karbon düzenlemesi yürürlüğe girme aşamasına geldi, kanun teklifi hazırlandı. Eğer Türkiye, karbon emisyonlarını azaltan ve etkin fiyatlandırma mekanizması içeren bir sistem kurmazsa Avrupa pazarında ciddi bir rekabet kaybıyla karşı karşıya kalacak.

İklim değişikliğiyle mücadele konusunda pek çok alan muğlak bırakılmışken, ETS’ye ilişkin bölümlerin son derece somut ve ayrıntılı olması, buradan yeni bir piyasa yaratılarak, karbonu yani “doğayı kirletme hakkını” alınıp satılabilen bir metaya dönüştürme niyetinin işareti olarak tanımlanabilir.

• SKDM kapsamında AB ülkeleri ithal ettikleri ürünün üretildiği yerde karbon fiyatı yoksa ithal edilen ürüne AB’deki karbon fiyatını ekleyecek. İthalatın yapıldığı ülkede karbon fiyatı ya da vergisi düzenlemesine temel teşkil eden ETS varsa, o takdirde kendi karbon fiyatları ile ilgili ülkedeki karbon fiyatı arasındaki farkı alacak.

Peki, bu yasa taslağı bu ihtiyaçlara cevap verebilir nitelikte mi?

Deva Partisi İstanbul Milletvekili Evrim Rızvanoğlu, konuyla ilgili sakıncalı noktalara ilişkin şu değerlendirmeleri yapıyor:

"Bir emisyon ticaret sisteminin sağlıklı çalışabilmesi için önce azaltım sistemi kurulmalı. Eğer sadece ticaret sistemini oluşturur ama emisyon azaltımını destekleyecek mekanizmaları devreye sokmazsak bu sistem sadece kağıt üzerinde bir düzenleme olmaktan öteye gitmez. Bu nedenle, Emisyon Ticaret Sistemi’nin gerçekten etkili olabilmesi için somut azaltım politikalarıyla desteklenmesi şart.

Maalesef bu iktidarın somut emisyon azaltım hedefleri olamadığı için sistem daha burada ölü doğuyor. İktidarın Ulusal Katkı Beyanı’na göre, Türkiye’nin 2038 yılına kadar emisyonları artacak. Emisyon Ticaret Sistemi’ni artan emisyonları fiyatlandıracak şekilde mi kuracaksınız? Eğer öyleyse bu sistemin amacı ne? 2038’e kadar emisyonlar artacaksa 2053’te net sıfıra nasıl ulaşacaksınız. Bu soruların cevabı kanunda yok."

Ücretsiz tahsisatlar ‘birilerini zenginleştirme’ aracı mı olacak?

Diğer bir muğlak bırakılan alan da ETS kapsamında ücretsiz tahsisat dağıtılacak olması… Yasa teklifinde şöyle deniyor: 

“Ücretsiz tahsisatlar, işletmelere hem ETS'ye uyum sağlama hem de ETS kapsamındaki sektörlerde üretilen ürünlere yönelik tercihin ithal ürünlere kaymaması ve yatırımların karbon fiyatı olmayan ülkelere yönelmemesi amaçlarıyla sağlanmaktadır.”

Ayrıca ulusal tahsisat planları Resmî Gazete'de yayımlanacak. ETS piyasasında işlem görecek tahsisatlara ilişkin iş ve işlemler ise Devlet İhale Kanunu hükümlerine tabi olmayacak.

Peki bu sistem suistimal olmadan ilerleyebilir mi? Rızvanoğlu'nun bu konuyla ilgili görüşleri ise şöyle:

"ETS kapsamında ücretsiz tahsisatlar sağlanıyor. Bu geçiş süreci için uygulanabilecek bir şey. Ama bunun hangi kriterlere, hangi normlara göre dağıtılacağı tamamen belirsiz. Yoksa siyasi saiklere göre mi dağıtılacak? Her sektör ücretsiz tahsisata dahil edilecek mi, yoksa bazı sektörler dışarıda mı bırakılacak? İleride bunların dağıtımı için açık artırma yöntemi izlenecek mi? Çünkü AB’de sürekli ücretsiz tahsisat diye bir uygulama yok, sadece dönüşüm sürecinde işletildi. Bizde nasıl olacak? Eğer gerçekten bağımsız ve şeffaf bir piyasa kurmak isteniyorsa, bunun netleştirilmesi gerekiyor. Daha da önemlisi, ücretsiz tahsisatlar sürekli hâle gelirse ETS etkin çalışmaz ve Türkiye'nin ihracatçılarının AB gibi büyük pazarlarda maliyetlerle karşılaşma riski doğar.

Sürekli ücretsiz dağıtım olursa emisyon fiyatları düşer ve bu da piyasanın asıl amacını, yani emisyon azaltımını sağlamayı imkansız hâle getirir. Üstelik AB'deki karbon fiyatlarına kıyasla daha düşük bir karbon fiyatı oluşursa Sınırda Karbon Düzenleme Mekanizması nedeniyle ihracatçıya maliyet yükü getirir. ETS’nin amacı uluslararası piyasalara entegre olmak ve rekabet gücünü artırmak ama bu yanlış tasarımla Türkiye’yi sisteme entegre etmek yerine, daha da zor durumda bırakıyor.

Bir de şeffaflık meselesi var. Ücretsiz tahsisatların nasıl dağıtılacağına dair kararlar Karbon Piyasası Kurulu’nun inisiyatifine bırakılmış. Yani ister paylaşırlar, ister paylaşmazlar."

STK’lardan çağrı: Teklif ticari çıkarları gözetiyor, yeniden düzenlenmeli

Diğer yandan, Ekoloji Birliği ve İklim Adaleti Koalisyonu öncülüğünde biraraya gelen 100’den fazla ekoloji, kadın ve sivil toplum örgütü, İklim Kanunu teklifinin doğayı korumaktan çok ticari çıkarları gözettiğini kaydediyor. Yurttaş katılımı olmadan hazırlanan bu teklifin iklim adaletini hiçe saydığı ve çevresel sorunlara çözüm sunmadığı vurgulanıyor.

• Sivil toplum kuruluşları, mevcut yasa teklifinin toplumun değil, büyük şirketlerin çıkarlarına hizmet ettiğini savunuyor. Konunun kamuoyunda yeterince tartışılmadan, hızla meclis gündeme alındığını belirten ekoloji örgütleri, halkın sürece dahil edilmesi gerektiğini ifade ediyor.

Ekoloji örgütleri ve aktivistler, “Bu kanun bizim kanunumuz değil, bir ticaret kanunu” diyerek tepki gösterirken, TBMM’ye çağrıda bulunarak teklifin geri çekilmesini istedi.

STK’lar, Halkın İklim Kanunu’nun oluşturulması gerektiğini belirterek, toplumun tüm kesimlerini bu sürece dahil olmaya davet etti. Bunun yanında milletvekillerine gönderilmek üzere açık çağrı da yayımlandı. Çağrıda şu ifadelere yer verildi: 

“Meclis gündeminde bulunan İklim Kanunu teklifi, ciddi eksiklikler ve yanlış yaklaşımlar içermektedir. Bu hâliyle yasalaşması, Türkiye’yi iklim krizine karşı daha dirençli hâle getirmek yerine, sermaye odaklı çözümlerle halkı ve doğayı korumaktan uzak bir düzenleme olacaktır. Bu nedenle, teklif Genel Kurul’da oylanmamalı, geri çekilmeli ve katılımcı bir süreçle bilimsel gerçeklere dayalı olarak hazırlanmalıdır.” 

Sınırda Karbon Düzenlemesi Mekanizması nedir?

Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM) olarak ifade edilen Sınırda Karbon Düzenleme Mekanizması (SKDM) AB tarafından Paris İklim Anlaşması’nın gerektirdiği yeşil dönüşüm sürecine yönelik yol haritası olan Avrupa Yeşil Mutabakatı’na dayanıyor. 11 Aralık 2019’da açıklanan Avrupa Yeşil Mutabakatı ile AB, Kıta Avrupa’sını 2050’ye kadar sera gazı emisyonlarının net olarak sıfırlandığı dünyanın ilk iklim-nötr kıtası hâline getirmeyi hedefliyor.

AB’nin sera gazı emisyonlarında 2030’a kadar asgari %55 azaltım sağlanması hedefine ulaşılmasını sağlamak üzere, 14 Temmuz 2021’de açıklanan “Fit-For-55” adlı paket de bu stratejinin bir parçası olarak ortaya çıktı. Paket, yenilenebilir enerji, enerji verimliliği, hafif araçlara yönelik yeni emisyon performans standartları, arazi kullanımı kaynaklı sera gazı emisyonları, alternatif enerji altyapıları, emisyon azaltımında çaba paylaşımı, Emisyon Ticaret Sistemi gibi çeşitli alanlarda düzenlemeler içeriyor, SKDM’ye ilişkin çerçeve mevzuat da bu kapsamda yer alıyor. SKDM geçiş dönemi uygulama usul ve esasları ile hesaplama yöntemini belirleyen yönetmelik 17 Ağustos 2023 tarihinde kabul edildi.

SKDM gereği AB’ye ihraç edilecek ürünlere karbon ücretleri getiriliyor. Türkiye’nin SKDM kapsamında AB’ye vergi ödememesi için AB Emisyon Ticaret Sistemi’ne uyumlu bir karbon vergi düzenlemesinin hayata geçirilmesi gerekli. Türkiye’deki üreticiler emisyon ticaret sistemi kapsamında vergilerini etkin şekilde ödedikleri takdirde SKDM’den muaf tutulacak. Bu mekanizmayla, AB'ye ithalat yapan şirketlere, üretim yaptıkları ülkede ödenen karbon fiyatı ile AB'deki karbon fiyatı arasındaki farkı ödemek için SKDM sertifikaları satın alma zorunluluğu getirilecek. Sadece, AB ile aynı iklim hedefine sahip ülkeler, sertifika almadan AB'ye ihracat yapabilecek.