Merkez Bankası'nın bağımsızlığı

Türkiye’de son iki yılda Merkez Bankası başkanlığı koltuğuna Murat Çetinkaya (2016-2019), Murat Uysal (2019-2020), Naci Ağbal (2020-2021) ve son olarak geçen hafta göreve gelen Prof. Dr. Şahap Kavcıoğlu olmak üzere tam dört farklı isim oturdu. Normal şartlarda görev süreleri, 2018’de yürürlüğe konan bir kanun ile dört yıl olarak belirlenen başkanların her birinin görev süreleri dolmadan Cumhurbaşkanı Recep Tayyip Erdoğan tarafından imzalanan kararnameler ile görevden alınması, “merkez bankasının bağımsızlığı” tartışmalarını gündeme getirdi.

• Tarihsel bakış: Esasen merkez bankalarının ekonomi içindeki rolü, bağımsızlığı ve siyasi otoriteye karşı sorumluluğu sadece Türkiye’de değil; özellikle pandeminin de etkisiyle dünyanın hemen hemen her yerinde tartışılan bir konu hâline geldi. Şu anda gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerin çoğunda en azından kâğıt üstünde merkez bankaları bağımsız görünüyor; ancak tarihsel olarak baktığımızda merkez bankalarının bağımsızlığını kazanması aslında çok da eskilere dayanmıyor. Dünyada merkez bankalarının bağımsızlığı ile ilgili ilk ciddi adımlar, Birinci Dünya Savaşı sonrası dönemde atılmıştı. Fakat 1929'da başlayan Büyük Buhran esnasında hükümetler ekonomiye müdahalelerini hızla artırırken merkez bankaları, yeni yeni elde etmeye başladıkları bağımsızlıklarını usulca kaybetti. 1946’da uygulanmaya başlayan Bretton Woods sistemi sayesinde merkez bankaları, hükümetler adına piyasadaki likiditeyi yöneten ve para politikaları konusunda hükümetlere danışmanlık yapan kurumlar hâline geldi. 1990'larda ise Yeni Zelanda Merkez Bankası başta olmak üzere birçok merkez bankası, fiyat istikrarına ulaşılması ve bunun sürdürülmesi amacıyla bağımsızlıklarını ilan etmeye başladı.
  
  
• Peki, bağımsızlık ne demek? Modern ekonomilerde bir merkez bankasının bağımsızlığı; amaç bağımsızlığı, araç bağımsızlığı, finansal bağımsızlık ve kurumsal bağımsızlık olmak üzere dört ayrı göstergeyle ölçülüyor. Amaç bağımsızlığı, kurumun kendi politikalarını bağımsız olarak belirlemesi ve uygulaması anlamına gelirken araç bağımsızlığı para politikası araçlarının ve yöntemlerinin, hükümetin veya bir başka kurumun onayına gerek duymadan serbestçe kullanabilmesi anlamına geliyor. Günümüzde “merkez bankası bağımsızlığı” denince akla gelen aslında araç bağımsızlığı. Zira araç bağımsızlığı, merkez bankalarının politika aracı olarak kullandığı kısa vadeli faiz oranlarına ilişkin kararları alırken bağımsız olmasını sağlıyor. Öte yandan, bir diğer gösterge olan finansal bağımsızlık, merkez bankasının bağımsız bir şekilde faaliyetlerini sürdürmesini sağlayacak mali kaynağa ve kendi bütçesini belirleme yetkisine sahip olduğu durumlarda sağlanıyor. Kurumsal bağımsızlık ise merkez bankasının üst düzey yöneticilerinin görev sürelerinin, atanma, çalışma ve görevden ayrılma kurallarının yasalarla düzenlendiği ve siyasi baskıdan uzak bir şekilde bu kuralların uygulandığı senaryoda elde ediliyor.
  
  
• Türkiye’de bağımsızlık: Türkiye’de merkez bankası bağımsızlığı, 2000-2001 krizi esnasında göreve getirilen Ekonomiden Sorumlu Devlet Bakanı Kemal Derviş döneminde sağlandı. Bu dönemde açıklanan “Ekonomiyi Güçlendirme” programı kapsamında 25 Nisan 2001’de 1211 sayılı kanunda yapılan değişiklikle, Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası’nın temel amacının fiyat istikrarını sağlamak ve sürdürmek olduğu belirtildi. Üstelik, TCMB’nin bu amaca ulaşmak için uygulayacağı para politikasını ve kullanacağı para politikası araçlarını doğrudan kendisinin belirleyeceği de ifade edildi. 2002’de iktidara gelen AK Parti hükümeti de ekonomi politikaları açısından yeni bir döneme girdiği 2011’e kadar TCMB’nin bağımsızlığını korumak konusunda önemli adımlar attı. Son 10 yılda ise farklı bir yol çizildi. Koç Üniversitesi Uluslararası İlişkiler Bölümü profesörlerinden Ziya Öniş, 2011’den sonraki dönemde AK Parti’nin ekonomik büyümeyi merkeze aldığını, büyük inşaat projelerine odaklandığını ve TCMB’nin bağımsızlığının sarsıldığını düşünüyor. Nitekim, TCMB içinde “mali istikrarı savunanlara” karşılık “ekonomik büyüme için düşük faizden yana olan” iki ayrı cephenin olduğuna dair tartışmaların başlangıcı da o tarihlere dayanıyor.
  
  
• İki yıl, dört başkan: Türkiye’de bu iki cephe arasındaki gerginlik, TCMB başkanlarının görev sürelerinin giderek kısalmasının arkasındaki en önemli nedenlerden biri. Cumhurbaşkanı Erdoğan, her fırsatta ekonomik büyüme için düşük faizden yana olduğunu belirtirken “yüksek faizin yüksek enflasyona neden olacağı” görüşünü savunuyor. TCMB başkanlarının faiz artırımı yoluyla enflasyonu ve liranın değer kaybını önlemeye çalışması ise Cumhurbaşkanı Erdoğan'ın izlemek istediği politikayla çelişiyor. 20 Haziran 2019’da yabancı basın mensuplarının sorularını cevaplayan Erdoğan, “Ben Merkez Bankası’nın bağımsızlığı ifadesine katılıyorum. Ama şunu çok açık ve net söyleyeyim. Faiz politikalarına hele hele yüksek faiz politikasına karşıyım,” demiş ve eklemişti: “Benim ülkemde maalesef şu anda politika faizi %24. Onun için buraya kesin bir çözümü inşallah kısa zaman içerisinde getireceğiz.” Nitekim, bu konuşmadan bir ay sonra dönemin TCMB Başkanı Murat Çetinkaya, “kendine has tasarrufları” olduğu gerekçesiyle görevden alındı ve yerine Murat Uysal getirildi. Selefi Çetinkaya’nın aksine faizleri düşürmek konusunda daha net adımlar atan Uysal’ın başkanlığı ise bir yıl sürdü. Ekonomistler, Uysal’ın görevden alınmasında likidite uygulamalarıyla piyasaya uyguladığı faiz oranını %14,75’e çıkarmasının etkili olduğunu düşünüyor. Öte yandan, Kasım 2020’de Uysal’ın yerine eski Maliye Bakanı Naci Ağbal’ın göreve getirilmesinin birçok ekonomist açısından TCMB’nin bağımsızlığının ortadan kalkmasının göstergesi olarak yorumlandığını da unutmamak gerekiyor. Naci Ağbal’ın göreve gelmesinin ardından BBC Türkçe’ye açıklamalarda bulunan Işık Üniversitesi Öğretim Görevlisi Evren Bolgün, "TCMB’nin bağımsızlığı teknik ve fiili olarak ortadan kalkmıştır. Çünkü eski bir maliye bakanı, partili bir bakan, bütün ülkeyi temsil eden TCMB'nin başına getirildi," açıklamasında bulunurken Marmara Üniversitesi İşletme Bölümü Öğretim Üyesi Prof. Dr. Burak Arzova, “Naci Ağbal’ın Cumhurbaşkanı’na yakınlığı nedeniyle bu dönemde Maliye Bakanlığı'nın kontrolünden Cumhurbaşkanlığı'nın kontrolüne geçmiş bir TCMB ile karşılaşabiliriz,” ifadelerini kullanmıştı.
  
  
• Son değişimin ardından: Uzun bir süre görevde kalması beklenen Ağbal’ın politika faizini piyasa beklentilerinin üzerinde olacak şekilde 200 baz puan artırarak %19'a çıkarmasından iki gün sonra görevini 26. dönem AK Parti milletvekili Prof. Dr. Şahap Kavcıoğlu’na bırakması kimse tarafından beklenmiyordu. Bu nedenle piyasalar, Ağbal'ın 132 gün sonra görevden alınmasına sert tepki verirken merkez bankası ile hükümet arasındaki gerginlik bir kez daha tartışmaların merkezine oturdu. Aslında, birçok ülkede bu iki kurum arasında gerginlik mevcuttur. Zira merkez bankaları, her zaman siyasi gündeme bağlı kalmadan uzun vadede olumlu sonuçlar elde etmek için adımlar atarken hükümetler, kısa vadede vatandaşları memnun etmeye yarayacak hedeflere odaklanır. Dolayısıyla öncelik çatışması her zaman yaşanır. Fakat son dönemde yaşanan başkan değişiklikleri, hükümetin önceliklerinin TCMB'nin politikalarından üstün olduğu algısını yaratıyor. Öte yandan merkez bankası politikalarında istikrarın sağlanamaması, plansızlık ve öngörülemezlik, hem yerli hem de yabancı yatırımcılar nezdinde kurumun kredibilitesinin düşmesine neden oluyor. Prof. Dr. Selva Demiralp, “TCMB Başkanı’nın kaderinin hükümetin elinde olmaması, fiyat istikrarından sorumlu olan merkez bankasının işini doğru yapabilmesi için elzem. Çünkü para politikasının sonuç vermesi 6-12 ayı buluyor. Hele de bizim gibi enflasyon sorununu bir türlü çözememiş bir ülkede bu süre daha da uzayabiliyor," diyor. Cumhuriyet'e açıklamalarda bulunan Prof. Dr. Kamil Yılmaz ise 2018’de yayımlanan bir kanunla Cumhurbaşkanı’na tanınan TCMB Başkanı’nı görevden alma yetkisinin geri alınması gerektiğini vurguluyor. “TCMB’nin politika bağımsızlığı hükümet tarafından tanınmadan ne yerli ne de yabancı yatırımcıyı ikna etmek mümkün değildir,” diyen Yılmaz, “Son kararla birlikte TCMB’nin faiz oranını Cumhurbaşkanı izni olmadan artıramayacağı bir durum söz konusu ve böyle bir durumda TL’nin korumasız kalacağı aşikâr," diye de ekliyor.